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公立保育所の廃止・民営化の理由を「一般財源化」に求めることは不当~国の財政措置の実態

 地方自治問題研究機構、木村雅英(地方自治研究者)さんの論稿。
 以前に当ブログでも、公立保育園の建設に財政措置があることを、吉良よし子参院議員の質問に対する総務大臣答弁をとりあげたことがあるが、運営費、建設費も含めて論稿で詳細に示してくれている。
 現場のたたかい、運動の力となる。
【公立保育所の整備・運営にかかる国の財政支援 -- 廃止・民営化の理由を「一般財源化」に求めることは不当2/1】

【公立保育所の整備・運営にかかる国の財政支援 -- 廃止・民営化の理由を「一般財源化」に求めることは不当】

木村雅英(地方自治研究者)

はじめに

子どもの育ちと子育てを支えるうえで、保育所を整備し、待機児童問題を解決することは、国及び地方自治体にとって最優先課題である。子どもの出生数は年々減少しているが、保育を必要とする子どもの数は増加し、待機児童問題が都市部を中心に全国各地で深刻となり、子どもを育てる父母らを苦しめている。

国は「待機児童解消加速化プラン」を進めているが、規制緩和(詰め込み保育)、幼稚園の認定こども園化、認可外保育施設の公認(小規模保育事業)、認可外保育施設である企業主導型保育事業を対策の切り札とし、保育の質を犠牲にした量の充足、保育の市場化・企業参入の促進を特徴とする。しかし父母らの願いは、保育の質の確保と量の充足の両方である。就学まで安心して預けられ、給食調理室や園庭等も確保され、保育士資格のある保育者が保育する認可保育所(以下、保育所)を整備することである。そして不充分だが保育所の数、定員は増えている。しかし公立保育所は減少している。2010-15年の5年間をみると私立保育所が2803か所増え、公立が1222か所減っている(厚生労働省『社会福祉行政業務報告』)。

保育所の総数が増え、さらに新増設が求められながら、なぜ公立保育所が減少しているのか。中山間地域では過疎化と並行して保育需要が減少して公立保育所の統廃合が進んでいる。しかし本稿で取り上げたい問題は、保育需要が増加している都市部で公立保育所を廃止し、民間に移管する政策動向だ。さらに近年では公立の幼稚園と保育所を統合し幼保連携型認定こども園に集約する動きもみられる。1960年代、70年代に整備された公立の保育所や幼稚園が築後50年を超え、建替え、大規模改修、耐震化対策を迫られていることが背景にある。

保育需要が増大しているのに公立保育所を統廃合する「理由」として多用されているのが「公立保育所の運営費・施設整備費への国の補助金が“一般財源化”によってなくなったが、私立保育所への国及び都道府県の財政負担は存続しているから」である。

本稿では、第一に市町村が多用する廃止・民営化の「理由」が事実なのかを資料等によって検証する。結論を先に言えば、この「理由」は虚偽の説明である。十分か不十分かの評価は別として、国の財源保障のシステムは働いているからである。第二に市町村が公立施設として整備(新設、改築、合築など)する場合、どのような財源確保がありうるかを検討する。結論を先に言えば、市町村が公立施設として整備することが必要だと判断すれば、国の制度を活用して財源を確保することは可能である。第三に保育所等を公立施設として存続・整備する意義を考察する。結論を先に言えば、子どもと父母の今日的状況をふまえるなら、保育サービスの供給を市場に委ねるのではなく、どの子にも豊かに育つ保育を権利として保障することが求められており、その幹となる公立保育所の存続・整備・拡充が求められる。


第1項公立保育所を運営する財源

最初に保育所を運営する費用にかかる市町村負担をみる。保育所運営費(新制度では「公定価格」)の概ね50%(負担抑制のため実態は50%を下回る)が保育料(新制度では「利用者負担額」)であり、残る費用(新制度では「給付費」)の負担割合は国2/4、都道府県1/4、市町村1/4である。ただし「三位一体の改革」(2004-2006年度)により2004年度から公立分のみ国及び都道府県負担が一般財源化された結果、公立は市町村4/4となった。新制度以降も国と都道府県・市町村との間の財政負担割合は変わっていない(子ども・子育て支援法第65条(市町村の支弁)、第67条1項(都道府県の負担等)、同第68条(市町村に対する交付金ま交付等)参照)。

次に都道府県及び市町村が負担する費用(私立の場合、都道府県1/4、市町村1/4、公立の場合、市町村4/4)に対する国の地方財政措置をみる。都道府県及び市町村の負担額全額が地方財政措置の対象である。ここでの地方財政措置とは<基準財政需要額-基準財政収入額=地方交付税等>で算出される、いわゆる地方交付税措置のことをいう。つまり都道府県及び市町村が負担する費用を基準財政需要額に反映させ、地方交付税等で保障する仕組みである。

このことは、第189回国会の参議院総務委員会(2015年3月24日)での総務大臣答弁でも再確認された。吉良よし子参議院議員(日本共産党)の質問に対する高市早苗総務大臣(当時)の答弁は以下のとおりである。

「公立保育所の運営費につきましては、国庫負担金の一般財源化に伴い、地方交付税の算定に当たって、従来の国庫負担金分も含めた地方負担の全額について基準財政需要額に適切に措置されるよう、各市町村の実際の公立保育所の入所児童数に応じた補正を行っております。ですから公立保育所の施設整備費及び運営費につきましては、国庫補助金の一般財源化による影響が生じないように、適切な地方財政措置を講じているところであります」

つまり公立保育所が廃止され、同じ定員の私立保育所に置き換わったと仮定すれば、基準財政需要額から公立保育所運営費の市町村負担4/4相当額が減額され、新たに私立保育所運営費の市町村負担1/4相当額が加算され、それとは別に国及び都道府県負担3/4相当額が補助金・交付金として市町村に交付されることになる。それぞれの計算式が異なるので、まったく同額とは言えないが、差異が生じないように地方財政措置しているというのが国の説明である。

ところが、この会議録(第189回国会参議院総務委員会会議録第3号)を示しても「基準財政需要額にどのように反映されているのか明らかでない」などと言い逃れする市町村担当者がいるようだ。このような言い逃れは許されない。基準財政需要額に都道府県・市町村の負担がどのように反映されているかは、都道府県・市町村が毎年7月に総務省に提出する「普通交付税、地方特例交付金及び臨時財政対策債発行可能限度額算出資料」を見ればわかる。つまり基準財政需要額に公立やおよび私立保育所等の市町村負担額を反映させる作業は市町村の財政担当職員が行っているのだ。膨大な資料であり複雑な算式が並ぶので住民が読み解くことはむつかしいだろうが、1号認定(幼稚園に相当)は「その他の教育費」(97-102頁=2016年度)、2号認定(3歳児以上の保育所に相当)、3号認定(3歳未満児に相当)は「社会福祉費」(107-112頁)に計上されている。市町村に情報公開請求すれば資料を入手できる。

基準財政需要額は<基準財政需要額=単位費用×測定単位の数値×補正係数>で計算する。補正係数には段階補正、態容補正、密度補正等があり、保育所等の負担は密度補正に組み込まれている。これでもなお市町村の担当者が「反映されていない、公立より私立が有利だ」と強弁するのなら、国の説明を否定する根拠を示さなければならない。もし市町村担当者が言うように、一般財源化とともに公立保育所に対する財源保障を国が一方的になくしたのなら、復活要求すらせず地方財源削減の不当な措置を受け入れてきた住民に対する背任行為を自ら謝罪しなければならない。つまり、このような説明はまったく成り立たないのである。

次に市町村の担当者が、地方交付税の不交付団体、すなわち<基準財政需要額-基準財政収入額>がプラスになる場合、「補助金だと交付されるが、地方交付税だと不交付団体には財源保障がない」と言うときがある。この主張は、地方交付税制度(地方財政措置)が地方自治体の財源保障機能として公認され、当該の市町村も承認していることを棚に上げた言い訳である。しかし大上段に構えて追及する前に、当該の市町村が不交付団体なのかを確かめてみよう。なぜなら不交付団体は極めて少ないのである。1718市町村(外に地方交付税制度が直接適用されない23特別区)のうち、地方交付税の不交付団体は59市町村に過ぎない(2015年度)。市町村の「決算カード」(総務省「地方財政状況調査関係資料」からダウンロード可能)をみれば一目瞭然である。決算カードの右下に「基準財政収入額」と「基準財政需要額」の金額(千円単位)が記載されているが、ほとんどの市町村が「基準財政収入額」より「基準財政需要額」が上回っている。


第2項公立保育所等を整備する財源

次に施設整備費をみる。公立保育所の施設整備費にかかる国・都道府県・市町村の財政負担も「三位一体の改革」により国の補助等が地方財政措置に替わった。そのフレームは新制度後も維持されている。ここでの地方財政措置とは「三位一体の改革」に際して、従来の国庫補助率1/2に相当する50%を対象に「施設整備事業(一般財源化分)」という特別な地方債を設け、元利償還金の70%を地方交付税等により措置するというものである。従前からあった社会福祉施設整備事業債はこれまで同様、事業費の40%を対象とし、元利償還金に対する地方交付税等の措置はない(資料1;施設整備事業債のスキーム図、後述の事務連絡「事業費補正のさらなる縮減について」に添付)。

施設整備費についても第189回国会の参議院総務委員会で、高市早苗総務大臣(当時)が次のように答弁している。
「現在、公立保育所の施設整備費につきましては、この一般財源化に係る地方債や社会福祉施設整備事業債の対象としております。具体的には、従来の国庫補助金の補助率が2分の1であったことに鑑み、事業費のうち50%を一般財源化に係る地方債の対象とし、その元利償還金について、事業費補正により70%、単位費用により30%、あわせて100%を地方交付税で措置すると。それとともに、残りの50%のう80%を社会福祉施設整備事業債の対象としております」

先に「元利償還金の70%を地方交付税等により措置」と述べたが、総務大臣答弁では「100%を地方交付税で措置」となっている。その違いは2011年度から30%を事業費補正から単位費用に置き換えたことによって生じた。事業費補正の場合は市町村が支出する元利償還金をそのまま基準財政需要額に反映されるが、単位費用の場合は市町村共通の費用として計上されるので、実態として財源保障機能を後退させた形になる。「地方公共団体の自主的・主体的な財政運営を図る」ことを目的とした措置としているが、国庫補助を特別な地方債に置き換えた主旨を変質させるものと言える(資料2;総務省自治財政局地方債課事務連絡「事業費補正のさらなる縮減について」平成23年1月25日)。ちなみに筆者の質問に対して、総務省の担当者は「(大臣答弁は)誤りとは認識しておりません」と回答しているが、説得力に欠ける。

ところで「施設整備事業(一般財源化分)」は公立保育所及び幼保連携型認定こども園の保育所機能部分を新設・改修する場合に適用される特別な地方債である。では耐震化工事等を行う場合に活用できる有利な財政制度はないのだろうか、公立の幼稚園や認定こども園の幼稚園機能部分に活用できる財政制度はないのだろうか、公立の小規模保育等を整備する場合に活用できる財政制度はないのだろうか、という疑問から整理したのが「公立保育所等施設整備にかかる財源一覧」(資料3)である。この表は、吹田市(大阪府)の担当者から提供された資料をもとに筆者の責任で作成した。

「公立保育所等施設整備にかかる財源一覧」で示した地方債等は保育所、幼稚園、認定こども園、小規模保育事業に限定された地方債等である。しかし次に述べる「防災対策事業債」「緊急防災・減災事業債」のように公共施設の整備を目的とする地方債等のなかにも保育所等の整備に活用できるものがある。ただし施設の統廃合などを企図するものもあり、地域の実態、課題解決に沿った検討が必要である。

(1)地域活性化事業債;市町村が主体となって整備を行う場合のうち、「公共施設等総合管理計画」に基づき、既存施設の転用により認定こども園に移行する場合が該当(平成29年度まで)。公立の幼稚園型、保育所型及び地方裁量型並びに私立の地域裁量型の保育所機能又は幼稚園機能に係る施設等の整備に係る事業が対象(充当率90%、交付税算入率30%)。

(2)防災対策事業債;大規模災害時に防災拠点となることや人命に対する被害等が生じると見込まれる公共施設等の耐震化事業等が対象(充当率90%、交付税算入率50%)。

(3)緊急防災・減災事業債;防災基盤の整備事業並びに公共施設及び公用施設の耐震化事業で、全国的に緊急に実施する必要性が高く、即効性のある防災・減災のための地方単独事業等が対象(充当率100%、交付税算入率70%)。

(4)公共施設最適化事業債;「公共施設等総合管理計画」に基づき実施する既存の公共施設の集約化・複合化事業のうち、全体として延床面積が減少するものに限られる。複数の保育所や幼稚園を統合する場合に対象となる(充当率90%、交付税算入率50%)。

(5)辺地対策事業債;辺地法の規定による総合整備計画に基づいて行う公共的施設の整備事業を対象とする(充当率100%、交付税算入率80%)。

(6)過疎対策事業債;過疎地域自立促進特別措置法の規定による自立促進市町村計画に基づいて実施する公共施設の整備事業等を対象とする(充当率100%、交付税算入率70%)。

これらの個別事業債は例示に過ぎない。参考図書として、地方債研究会編『事業別地方債ハンドブック』(ぎょうせい)、地方債研究会編『地方債の手引』(地方財務協会)がある。市町村の財政担当部局に常備していると思われるので、ぜひ活用してほしい。

Koritsuhoiku

財源は地方債に限らない。たとえば阪南市(大阪府)では、公立の幼稚園、保育所計7施設を1か所に統廃合し、撤退した家電量販店跡を購入・改装して定員630人の認定こども園を開設する計画を立てた。内閣府や国土交通省の担当者も深く関わり、空き店舗購入の財源には国の地域再生戦略交付金(内閣府)を充て、改装の財源には都市再構築戦略事業(国土交通省)を充てる計画である。この計画が争点となった市長選挙(2016年10月)で現職が敗れ、新市長の下で計画の抜本的な見直しが進んでいる。この事例にみられるように、市町村が「その気」にさえなれば、国の財政支援は様々な形で用意されていることがわかる。阪南市の計画は、拙稿「地方創生の国交付金で撤退企業を救済か7保育所等を統合し630人の「こども園」」(自治労連・地方自治問題研究機構「研究と報告」№111)を参照してほしい


第3項公立施設として整備する意義

これまでみたように、運営費においても施設整備費においても、国の財政支援があるにもかかわらず、公立保育所の廃止・民営化は現に進行している。何がそうさせているのだろうか。国が都道府県・市町村に対して、①「集中改革プラン」(2005-2010)などによる職員削減の圧力、②指定管理者制度や地方独立行政法人等のアウトソーシング制度の整備と誘導、③「三位一体改革」などによる地方財政規模の圧縮を進めており、今日なお推進していること(例、総務大臣「地方行政サービス改革の推進に関する留意事項について」総行経第29号、平成27年8月28日)、かつ福祉・医療・教育等の国民生活全体にわたる「構造改革」(公共サービスの市場化)を進めてきたこと、そして市町村市自身も「民でできるものは民で」と国の政策に追随し、先導していることにあると考える。

しかし市町村における子どもに関する政策の規範は、日本国憲法、子どもの権利条約、児童福祉法等であるはずだ。日本は「子どもの権利条約」批准後22年目の2016年に、初めて国内法で子どもを“権利の主体”として位置付けた。児童福祉法第1条で「すべて児童は、児童の権利に関する条約の精神にのっとり(中略)その心身の健やかな成長及び発達(中略)を等しく保障される権利を有する」と定めた。

保育所であれ、幼稚園であれ、認定こども園であれ、地方自治体(市町村)が直接、子どもたちの就学前の教育・保育を実施することから撤退し、市町村がおこなう仕事は保護者が私人と契約する教育・保育の費用の一部を認定・支給することだけという姿へと変貌させて良いのだろうか。子どもの育ちと子育てに必要な教育・保育が、父母らの自己責任で市場から調達するシステムになれば、様々な障害があって早い時期から丁寧な支援が求められる子どもたち、家庭的な配慮が求められる子どもたち、地域的・家庭的リスクがある子どもたちの教育・保育が、十分にかつ差別なく平等に確保されなくなる恐れがある。先に述べた政策の規範に照らすならば、子どもの育ちを保障する保育には、公的保障のシステムが貫徹されなければならない。

日本の保育制度は、公立保育所も私立保育所も、児童福祉法に基づく保育所という性格では同じである。しかし公立保育所には私立保育所にみられない固有の性格をもっており、特別な意義がある。

第1に地域の保育水準を規定する性格である。市町村が私立保育所に対して、配置基準の改善、経験ある保育士の確保、発達支援保育(障害児保育)や地域子育て支援事業の充実の補助をおこなっている例が各地にみられるが、しばしば基準に用いられるのが公立保育所である。ただ預かればよいという保育ではなく、子どもの育ちを支える質のともなった保育を保障するうえで、保育内容にも直接、市町村が責任をもつうえで公立保育所の存在は重要だ。

第2に市町村という行政機関の一組織としての性格である。また公立保育所の保育士等は国民全体の奉仕者で日本国憲法を遵守する義務がある一般行政職員という性格である。市町村は強大な権限と財政、人員を駆使して大きな災害時でも住民の命と生活を守る役割を果たすが、公立保育所もその一端を担っている。保育士等が保健師等と連携して養育困難な家庭の支援をおこなっている例、地域の保育所や幼稚園、民生児童委員などの機関、専門家等のネットワークの中核的役割を担う例もみられる。保育士が保育所、地域子育てセンター、療育施設にも異動し、さらに市町村の企画部門に配置されて施策の企画・実施を担っている例もみられる。

第3に公立保育所は「公の施設」(地方自治法第244条)である。現に利用している子どもと父母らだけでなく、現在と未来の住民全体の財産である。保護者は利用者ではなく主権者として保育所の運営等に関る意見を述べることができる。公立保育所の新設、廃止等は市町村長の一存で決められず、議会での特別な議決を要する。
原則として市町村が小学校・中学校を設置運営してすべての子どもたちに教育を受ける権利を保障している仕組みをモデルとして、就学前の子どもの育ちと子育てについても人権として保障するうえで、市町村が施設を設置し、直接教育保育を実施する仕組みを地域に残すことは極めて重要だと考える。

おわりに

第1項では、公立保育所の廃止・民営化を説明する際に多用される「公立保育所の運営費・施設整備費に対する国の財源保障が“一般財源化”によってなくなったから」という理由が事実に反することを解明した。

第2項では、老朽化した公立保育所や幼稚園を建て替え、改修し、公立施設として整備しようとすればどのように国の支援制度を活用できるのかを検討した。

第3項では公立施設がもつ特別な性格を指摘し、子どもの育ちと子育てを人権として保障するうえで公立施設として整備する意義を提起した。

市町村が「構造改革」、市場化に流されるのではなく、子どもや高齢者、障害者らの人権を保障する公務公共サービスを拡充することは、勇気もいるし、知恵も必要である。その一助になれば、と本稿を執筆した。

第1項、第2項は拙稿「公立保育所の廃止・民営化と財源問題」(保育研究所編『保育情報』№483、全国保育団体連絡会)、第3項は拙稿「新制度と公立保育所」(保育研究所編『子ども・子育て支援新制度-活用・改善ハンドブック』ちいさいなかま社)をもとに加筆修正した。参考にしていただければ幸いである。
最後に本稿執筆にあたりご協力いただいた日本共産党国会議員団総務部会、並びに吹田市(大阪府)企画財政室・保育幼稚園室、並びに本稿への転用を認めていただいた保育研究所への感謝の意を表し結びとする。

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