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子どもの権利委員会第3回勧告をどう読むか 備忘録

 世取山洋介・新潟大学准教授・DCI日本支部事務局長(クレスコ2010.9)の論考の備忘録
「今回の最終所見は、子どもの新しい困難と新自由主義構造改革との関係を事実に即して包括的に分析した点、その克服のための制度的措置を明らかにした点で高く評価できる」、その中心点を語ったもの。
なお、2日の朝日新聞に、クラップマン氏(日本審査担当の特別広報官)の講演の模様が報道されている。
「kodomonokenri3.doc」をダウンロード

なお、2日の朝日新聞に、クラップマン氏(日本審査担当の特別広報官)の講演の模様が報道されている。


【子どもの権利委員会第3回勧告をどう読むか】
 世取山洋介・新潟大学准教授・DCI日本支部事務局長(クレスコ2010.9

◇最終所見で問題にされたことは何か
・2010年6月20日、CRCの懸念事項、勧告をしめした最終所見が、条約本体と、2つの選択議定書(子どもポルノおよび子どもと武力紛争に関するもの)が公表。
・日本政府は、本条約批准から16年経ったが、子どもの権利の置かれている状況は悪化の一途を辿っている。
→ 特に「構造改革」のもと、戦後改革の成果としての教育基本法、児童福祉法、少年法の子ども関連法の3法案が劇的に改悪された。/労働生活の不安定化、私費負担の増大、貧困の拡大、学校の競争主義的性格の強化

★今回の政府報告審査の中で、問われたのは、いつのまにか常態化した新自由主義に基づく国家と社会の改変のもとで、子どもの直面する困難/子どもに直に接している大人が直面する困難が、どう変化し、その解決に何がもとめられているか、ということ。

・論考のテーマ 2つの視点から分析
条約本体に関する最終所見は、91パラグラフからなっている。この最終所見を
①新自由主義のもとで、子どもが直面している困難とはなにか。/それが何に由来しているか、/という事実認識がかかわる問題
②子どもの権利という考え方、本条約にもとづけばいかなる解決策がとられるべきか、/という規範的問題

にどう応答してするのか、とう2つの視点から分析

◇「情緒的幸福度の低さ」という新しい困難の登場
・子どもの困難は、大きくわけて2つ

①教育制度の「高度に競争主義的な」性格が「いじめ、精神的障害、不登校・登校拒否、中退および自殺」の原因となっている(パラ70)
→ 98年の第一回最終所見以来くり返され指摘されたこと

(バラ70).委員会は、日本の学校制度によって学業面で例外的なほど優秀な成果が達成されてきたことを認めるが、学校および大学への入学を求めて競争する子どもの人数が減少しているにも関わらず過度の競争に関する苦情の声があがり続けていることに、懸念とともに留意する。委員会はまた、このような高度に競争的な学校環境が就学年齢層の子どものいじめ、精神障害、不登校、中途退学および自殺を助長している可能性があることも、懸念する。

②新しい困難~「驚くべき数の子どもが情緒的幸福度の低さを訴えている」(パラ60)
→ ユニセフ「子どもの幸福度調査」/ 日本の子どもの1/3が「孤独」感を訴え、OECD諸国・平均値8%弱を圧倒的に上回っている。
→ CRCは、「決定的要因が子どもと親および子どもと教師との間の関係の貧困さにある」(パラ60)と指摘。/家族をめぐっては「親子関係の崩壊が、子どもの情緒的および心理的幸福度に否定的な影響を与え」(パラ50)ているとの懸念をも表明。

(パラ60)委員会は、著しい数の子どもが情緒的ウェルビーイングの水準の低さを報告していること、および、親および教職員との関係の貧しさがその決定要因となっている可能性があることを示すデータに留意する。委員会はまた、発達障害者支援センターにおける注意欠陥・多動性障害(ADHD)の相談数が増えていることにも留意する。委員会は、ADHDの治療に関する調査研究および医療専門家の研修が開始されたことを歓迎するが、この現象が主として薬物によって治療されるべき生理的障害と見なされていること、および、社会的決定要因が正当に考慮されていないことを懸念する。

◇新しい困難の原因としての新自由主義構造改革
・直に接する大人との関係性の貧困を起因して、子どもは新しい困難に直面している/ この関係性の貧困は何に由来しているか
・最終所見は、この問いへの応答か随所に見られる。/まとめて言えば、CRCは、新自由主義構造改革のあらゆる要素が大人を直撃し、子どもとの関係性を貧困なものにせざるを得ないとの認識を示している。

★新自由主義構造改革の要素として6点の指摘
①労働規制緩和および民営化政策(パラ50、66)
②社会的支出(および教育費支出)を抑制する財政政策(パラ19)
③新自由主義改革のもとでの現れている、予算配分における子どもの権利への配慮の圧倒的な低下(パラ19)
④変わらず維持されている高度に競争主義的な教育制度(パラ50)
⑤子どもとともに、子どものために働く労働者の数と質に関するスタンダードの低下(パラ39)
⑥以上なような施策を背後から突き動かしている財界を野放しにしていること(パラ27)


(パラ50)親子関係の悪化にともなって子どもの情緒的および心理的ウェルビーイングに否定的影響が生じており、子どもの施設措置という結果さえ生じていることを示す報告があることを懸念する。委員会は、これらの問題が、高齢者と乳幼児のケアとの間で生じる緊張、ならびに、貧困がとくにひとり親世帯に及ぼす影響に加え、学校における競争、仕事と家庭生活の両立不可能性等の要因から生じている可能性があることに留意する。」
(パラ66)財政政策および経済政策(労働規制緩和および民営化戦略等)が、賃金削減、女性と男性の賃金格差ならびに子どものケアおよび教育のための支出の増加により、親およびとくにシングルマザーに影響を与えている可能性があることを懸念する。
(パラ19)委員会は、締約国の社会支出がOECD平均よりも低いこと、最近の経済危機以前から貧困がすでに増加しており、いまや人口の約15%に達していること、および、子どものウェルビーイングおよび発達のための補助金および諸手当がこれまで一貫したやり方で整備されてこなかったことに、深い懸念を表明する。/委員会は、新しい〔子ども〕手当制度および高校無償化法を歓迎するものの、国および自治体の予算における子どものための予算配分額が明確でなく、子どもの生活への影響という観点から投資を追跡しかつ評価できなくなっていることを依然として懸念する。
(パラ39)委員会は、子どものケアまたは保護に責任を負う相当数の機関が、とくに職員の数および適格性ならびに監督およびサービスの質に関して適切な基準に合致していないという報告があることに、懸念とともに留意する。
(パラ27)委員会は、民間セクターが子どもおよびその家族の生活に甚大な影響を及ぼしていることに留意し、かつ、子どものウェルビーイングおよび発達に関わる企業セクターの社会的および環境的責任について締約国が規制を行なっているのであれば、当該規制に関する情報が存在しないことを遺憾に思う。
 (以上,訳は平野裕二のHPより)

◇家庭を総体として襲う構造改革の諸施策
・新自由主義が総がかりで、人間関係の質を劣化させ、子ども期を崩壊させているというCRCの認識は、最終所見の家族に関する記述に最もよく示されている。/上記の「パラ50」

・最終所見は、2つの方向でこの指摘を説明している
①過度な競争主義の下で、親が子どもにかける一方的な期待 /親が子どもに不適切な期待をかけることにより、家における暴力の危険性に子どもがさらされている」(パラ56)との懸念。
②貧困 /「経済政策および財政政策(例えば民営化政策および労働規制緩和)が、給与カット、男女間賃金格差、および子どもの保育および教育に関する私的負担の増加をもたらし、親、特に母親家庭に影響を与え」(パラ66)ている、と指摘。
→ さらに、日本政府の社会支出がOECD諸国の平均より低いこと/近年の経済危機のもと貧困率が15%まで及んでいるにもかかわらず「子どもの幸福および発達のための補助金および手当てがそれに対応して増加していないこと」に懸念を示している(パラ19)

(パラ56)委員会は、民法上の「親権」概念によって「包括的支配」を行なう権利が与えられていることおよび親が過大な期待を持つことにより、子どもが家庭で暴力を受けるおそれが生じていることを依然として懸念する。委員会は、児童虐待の発生件数が増え続けていることに、懸念とともに留意する。
(パラ66、19、は上記参照)

・「子ども手当」、高校授業料不徴収について/ 「歓迎」しつつも、同時に「こま措置が・・・貧困でもとで暮らす人々の割合をより実効的に減少させるためのものであるかどうかを評価するに利用可能なデータはない」(パラ66)とも言う

(パラ66 前段)「新たな措置が、貧困下で暮らしている人口の割合(15%)を、生活保護法およびひとり親家庭(とくに女性が世帯主である世帯)を援助するためのその他の措置のような現在適用されている措置よりも効果的に低下させることにつながるかどうか評価するためのデータは、利用可能とされていない。」

→ この指摘は、殊のほか重要/ 貧困対策は、普遍主義的現金給付の拡大、現物給付の一部無償化では不十分であり /労働規制緩和をストップさせること、私費負担の増加を招いている民営化をストップさせること/ および、保育園などの現物給付を増加させる社会支出を増加させること /という総合的対策があって初めて解決できることを示している。(パラ66後段、上記参照)

◇すべての領域に襲い掛かる施策
・最終所見は、新自由主義構造改革がすべての領域にわたって及ぼしている悪影響の制度的原因として2つの点を指摘している。

①人的物的条件に関するスタンダードの低下または撤廃
(パラ39、上記参照)
②子どもの権利のための財政支出の確保という考え方の消失
「国および自治体の予算における子どものための予算配分額が明確でなく、子どもの生活への影響という観点から投資を追跡しかつ評価できなくなっている」(パラ19 )

・関連するパラグラフ(19、39、66)をあわせて読めば、/ 労働規制緩和・民営化政策を見直し、/現物給付に質を決定する職員の数および適格性、並びに施設整備に関するスタンダードの引き上げと/その徹底を可能にする財政政策をとることによって/初めて、子どもの権利を実現しうるのだ、という考えが占めさている。
→ 事実、審査では保育政策の問題として「日本政府は保育所の量的拡充――建設――だけを施策としておこなっているが、費用、施設およびスタッフの数や質の問題も含めて保育政策を考えなければ、それは子どもの権利を実現することにならないとの指摘がなされた。
/同様の指摘は、「障害のある子どものための措置が注意深く監視されていないことを、依然として懸念する。委員会はまた、必要な設備および便益を用意するための政治的意思および財源が欠けていることにより、障害のある子どもによる教育へのアクセスが引き続き制約されていることにも留意する。」(パラ58)にも見て取れる

◇財界を野放しにする政府
・最終所見は、子ども期の崩壊と人権関係の崩壊をもたらしている要因として、財界に本来とらせるべき責任を国が財界にとらせてないことをあげている。
・「子どもの権利と財界(民間セクター)」と見出しが立てられ「子どもおよびその家族の生活に、民間企業が甚大なインパクトを与えている」ことにCRCが「留意」していることを指摘している。
/その上で「企業セクターの子どもの幸福および発達に対する社会的および環境的責任に関する政府の規則―もしあれば―に関する情報」が提供されてなかったことに「遺憾の念」を表明している(パラ27)

★CRCが「留意」しているのは、新自由主義改革のもとで、財界の負担が緩和され(法人税減税)、財界による利潤追求の自由が拡大し(規制緩和)、財界の営利活動のための領域が拡大している(民営化)という事実である。/情報の欠如にとどまらず、実効的な規制が欠如していることにも向けられていることが、「もしあれば」との文言によって暗示されている。

◇問題克服の方途―― 一般的措置
・以上の実態分析にもとづき、最終所見は、すべての領域に共通する措置/ 個別領域に固有に求められる措置の双方に、多岐にわかる勧告をしている。/ 新自由主義構造改革との関係で注目されるのは前者

★労働規制緩和および民営化政策にかかわっては…
①子どもの成長発達権および生活水準に関する権利を実現しうる。貧困削減戦略の策定を含む、子どもの貧困を根絶するための適切な資源の配分
②「子どもの養育責任を有しているがゆえに、労働規制緩和および労働の柔軟性などの経済政策に対処することが親には困難であることを考慮する」こと /すなわち、労働規制緩和の影響から子どもを持つ親を解放すること
③「提供された財政的およびその他の支援が子どもの幸福および発達に不可欠な家庭生活を保障するに足るものであるかどうかを注意深く監視すること」
 
の3つを勧告(パラ67)

★スタンダードにかかわって…
・「公的セクターおよび私的セクターの双方に適用される、子どものケアまたは保護に責任を有する組織によって提供されるサービスの質および量に関する基準を開発し、設定するための効果的な措置を取ること」および「公的および私的セクターの双方における基準の遵守を継続的に強化すること」を勧告(パラ40)
→ 保育の民営化、義務教育の国家負担法に導入された人件費総額裁量制のもとで、スタッフ・設備に関する基準のメルト・ダウンに対する強力なアンチテーゼとなる。
→ 国際社会がもとめているのは、スタッフや施設に関する規制緩和でなく、その「設定」と「遵守」。

★財政支出にかかわって…
・「子どもの権利の優先性を反映した戦略的な予算線を設定すること」、「財源量の変化にかかわらず、子どものための優先的予算線を堅守すること」および、「政策の成果を指標に基づいてフォローアップするための捕捉制度を確立すること」を勧告(パラ20)
→ 子どものニーズを満たすための共通の基準を打ち立てたうえで(パラ40)、その基準を実施するのに必要な予算額を確定し、それを財政収入の変動にもかかわらず必ず支出する仕組みを構築すべきことが勧告されている。

★財界の責任にかかわって…
・財界もまた子どもの権利に対して責任を有すること /その責任は、国家による財界の活動の規制によって実現されるべきこと、との認識を明らかにする勧告を示している(パラ28)。
→ そこでは、国際準則を踏まえての新しい規制の制定とその実施が指摘さている/ILO諸条約の批准と実施もその視野に入ってくる。

◇教育にかかわる指摘
~ 個別課題では、教育を見る
★高度に競争主義的な性格が三度指摘された教育制度にかかわって…
①学力の優秀性に特化した教育をおこなうのではなく、人格の全面的発達をめざす教育の中に学力形成を位置づけなおすこと
②そのために小中高大から構築されている教育システム全体を見直すべきこと(これか、今回初めての指摘)
③その際、CRCが公教育の第一目的である人格の全面的発達の意義を明らかにした一般的注釈第一号「教育の目的」を基準にすべきことが勧告されている(パラ71)

・過去2回の最終所見では、高度に競争主義的な教育制度が、子どもの「発達のゆがみ」をもたらしていることが指摘され、日本と公教育と、条約29条に定められた子どもの人格の全面的発達という公教育の第一目的との矛盾が暗示的されるに土間っていた。
→ 今回は、人格の全面発達という目的にもとづいて、幼稚園から大学に至る学校制度全体を見直すことが、明示的に求められた。/相当に基本的な問題にとりくまなくてはならない。

(パラ71) 委員会は、学業面での優秀な成果と子ども中心の能力促進とを結合させ、かつ、極端に競争的な環境によって引き起こされる悪影響を回避する目的で、締約国が学校制度および大学教育制度を再検討するよう勧告する。これとの関連で、締約国は、教育の目的に関する委員会の一般的意見1号(2001年)を考慮するよう奨励される。委員会はまた、締約国が、子ども同士のいじめと闘う努力を強化し、かつそのような措置の策定に子どもたちの意見を取り入れるよう勧告する。

◇語られなかった課題と手掛かり
・今回の最終所見は、子どもの新しい困難と新自由主義構造改革との関係を事実に即して包括的に分析した点/その克服のための制度的措置を明らかにした点 /で高く評価できる。
・弱点もある /大人との関係性の貧困を子ども自身が克服できるようにするために、いかなる権利を子どもに認めるべきなのか、という問題への応答が正面からなされてない。
→ 「意見表明権」が、その権利として位置づけるべきもの /しかも、スタンダードの設定、実施する国の責任は、大人との応答的で受容的な人間関係を可能にするのか否かという観点で確定されるべき

・しかし、「手掛かり」はある/ 審査において、クラップマン委員(日本審査担当の特別広報官)は「意見表明権がある以上、指導されるべきは子どもではなくて大人ではないか」との趣旨の発言をして「指導」という概念の根本的な誤りを指摘した。
・最終所見では、「子どもの指導に関する体制」の包括的な見直しが勧告されている(パラ42.63)
→ これらは将来において、子どもの権利という概念に依拠して新自由主義的構造改革を封じ込めるための基本になることが間違いない。

(パラ42)委員会は、締約国が、子どもの自殺リスク要因について調査研究を行ない、防止措置を実施し、学校にソーシャルワーカーおよび心理相談サービスを配置し、かつ、困難な状況にある子どもに児童相談所システムがさらなるストレスを課さないことを確保するよう勧告する。委員会はまた、締約国が、官民問わず、子どものための施設を備えた機関が適切な最低安全基準を遵守することを確保するようにも勧告する。
(パラ63)委員会は、締約国が、児童相談所システムおよびその作業方法に関する独立の調査(リハビリテーションの成果に関する評価も含む)を委託し、かつ、このレビューの結果に関する情報を次回の定期報告書に含めるよう勧告する。

なお「子どもの意見の尊重」についての懸念、勧告は以下のとおり・・・

(パラ43).司法上および行政上の手続、学校、子ども施設ならびに家庭において子どもの意見は考慮されているという締約国の情報には留意しながらも、委員会は、正式な規則では年齢制限が高く定められていること、児童相談所を含む児童福祉サービスが子どもの意見をほとんど重視していないこと、学校において子どもの意見が重視される分野が限定されていること、および、政策策定プロセスにおいて子どもおよびその意見に言及されることがめったにないことを依然として懸念する。委員会は、権利を有する人間として子どもを尊重しない伝統的見解のために子どもの意見の重みが深刻に制限されていることを依然として懸念する。
(パラ44) 条約第12条および意見を聴かれる子どもの権利に関する委員会の一般的意見12号(2009年)に照らし、委員会は、締約国が、あらゆる場面(学校その他の子ども施設、家庭、地域コミュニティ、裁判所および行政機関ならびに政策策定プロセスを含む)において、自己に影響を及ぼすあらゆる事柄に関して全面的に意見を表明する子どもの権利を促進するための措置を強化するよう勧告する。

また「歴史教育」について

(パラ74)委員会は、日本の歴史教科書においては歴史的出来事に対する日本側の解釈しか記述されていないため、地域の異なる国々出身の子どもの相互理解が増進されていないという情報があることを懸念する。
(パラ75) 委員会は、締約国が、検定教科書においてアジア・太平洋地域の歴史的出来事に関するバランスのとれた見方が提示されることを確保するよう勧告する。


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