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就学援助の改善と子どもの貧困アンケート調査 備忘録

 「議会と自治体」2010.9 平野厚哉氏の論考「就学援助 今日的課題と改善方向」の備忘録。
ここにも「地方分権改革」の害悪があらわれている。
あわせて、同誌で紹介されていた和歌山県教組のアンケート調査より、「まどめ」部分を転載。就学援助の改善についての記述もある。
【生活困窮家庭の状況と子どもたちへの影響 アンケート調査まとめ 08/8】

 なお、子どもの貧困問題にとりくんでいる方々の共通の前提は、生活困難でもがんばっている家庭、明るく育っている子どもが多数いることを承認した上で、しかし、まぎれもなく貧困がリスク要因を高めている、成長する権利を阻害しているという点にある、と理解している。

【就学援助 その問題点と改善方向】
 
「議会と自治体」2010.9 平野厚哉 備忘録

1.「義務教育無償」の現実を見る
◆父母負担で成り立つ学校教育
・子どもの学習費  
公立小学校 年 5万6020円(給食費含む9万7556円)
公立中学校 年13万8044円( 〃   17万547円)
 ~ 文科省「平成21年度の子どもの学習費調査」2010.1

*学習費・・・教科書以外の図書費、学用品・実験実習材料費、教科外活動費、通学費、制服、通学用品費、修学旅行・遠足・見学費、学級・児童会・生徒会・PTA会費、その他の学校納付金、寄付金など、学校教育のために、各家庭が支出した経費のこと

・「義務教育はこれを無償とする」(憲法26条)
・「初頭教育は、義務的なものとし、すべての者に対して無償のものとすること」(国際人権規約A規約第13条2項a /日本政府 1979年批准)
・実態は、無償どころか、父母負担に依存しているのが実態
・義務教育における教材費 
 1985年 臨調「行革」で、国庫負担(1/2が対象)から一般財源化。/地方財源の悪化にともなって、教材費が父母負担に転嫁
・国際比較/ イギリス、アメリカ、ドイツ、フランス、カナダなどでは無償。フィンランドでは教材費、給食費も無償

◆貧困の広がりの中で – 就学援助は機能しているか
・家計の状況のよっては、義務教育が保障されないことになりかねない状況だが、文科大臣は「こういう費用(学習費)がほかにかかることは現実」「(就学援助で)低所得者に対しては、保護者による私費の負担の軽減を図っております」(宮本たけし質問 衆院予算委員会 2/18)と強弁
・しかし、はたして、本当にそうか? /就学援助は役割を果たしているか?

2.就学援助の今日的問題点
◆就学援助は憲法上の要請にもとづくもの
・憲法25条「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する」
・生活保護法 13条「教育扶助は困窮のため最低限度の生活を維持することのできない者に対して、左に掲げる事項の範囲内において行われる。 1義務教育に伴って必要な教科書その他の学用品 2義務教育に伴って必要な通学用品 3学校給食その他義務教育に伴って必要なもの」   
→ 教育扶助で支給されるのが、要保護者にたいする就学援助
・今年から、クラブ活動費、生徒会費やPTA会費があらかに加えられた。
・憲法26条「すべて国民は、法律の定めるところにより、その能力に応じて、ひとしく教育を受ける権利を有する」/教育基本法4条「経済的地位又は門地によって教育上差別されない」とし、3項で「国及び地方公共団体は、能力があるにもかかわらず、経済的理由によって修学が困難な者に対して、奨学の措置を講じなければならない」
・学校教育法19条「経済的理由によって、就学困難と認められる学齢児童または学齢生徒の保護者に対しては、市町村は必要な援助を与えなければならない」/市町村の実施義務
・就学援助法/ 国が市町村に対し「予算の範囲内で」補助する(2条)
→ 05年度から、準要保護に対しては、国庫補助から、一般財源化(交付税化)
(準要保護に対する支給基準、支給内容、支給単価は、市町村毎に異なる)

・08年度 要保護児童13万1032人 準要保護児童130万5099人/ 年々増加
→しかし、その命綱と言える就学援助が、自治体によって改悪・抑制という新たな危機を迎えている。

◆需給率が下がりはじめた4都府県(東京、大阪、兵庫、山口県)
・経済危機、雇用危機のもとで伸びが鈍化。4都府県で、数年下がってきている
 その事実を示した質問に、文科大臣は「必ずしも基準や単価を下げたからということではない面もあるのかな」(宮本質問)と、原因を認めてない。

・認定基準、支給単価の切り下げの事実を具体的に示した再度の追及に 
文科大臣「主体は市町村でありますので」「できるだけ実態にあわせてしっかりやっていただきたい」(宮本質問)と、責任を市町村に転嫁!

◆国庫補助の廃止―― 交付税化
・削減、抑制の原因は、05年、「三位一体改革」で、国庫補助140億円を廃止し、地方交付税化

・交付税化の際の論戦で、当時の中山文科大臣は、石井郁子議員の質問に
「本当に地方が自分たちでやれるといいますけれども、苦しい財政事情、これからの財政事情を考えますと、本当にやろうと思っていてもやれるのか、そういう懸念もあるわけで」す。「しっかりウオッチして、必要に応じて指導していいく」(05.3.16)

・いまこそ、この答弁にそって文科省はきちんと指導すべき
 宮本議員の「縮小にむかっているところについては縮小しないよう指導すべきではないか」の質問に、
文科大臣は「基準が下がっているところがあることは現実」、「適切にこの趣旨が生かさせるように、都道府県等を通じて市区町村に対して就学支援が適切に行われるように促してまいりたい」と約束

◆極端に低くなった国からの補助
・本来は、国からの補助(財源措置)は、1/2が原則。/しかし、国庫補助の時から極めて低レベルにあった。/しかし、それさえも削減してきた。
2000年153億円→04年141億円 /就学援助の対象児童が増える中での削減

・市町村の給付費と国の補助の割合 
99年30.1% → 03年21.2% /実際は、5分の1の補助
→ 自治体が支給を増やせば、自治体の持ち出しが増える仕組み。「切り下げ」を強制するもの

・交付税後は…
泉佐野市の例 05年14%、06年13%、07年15%、08年18%(額はほぼ変わらず、総給付額が削減しているために、割合は増加している)

◆「社会不安につながる」と文科省・懇談会が提言
 【教育安心社会の実現に関する懇談会報告~教育費の在り方を考える~09年7月3日】

 その中で、就学援助については
 「要保護者に準ずる者(準要保護者)への援助については、各市町村が認定基準を定め実施しており、国もその経費を補助していたが、平成17年度より、国の補助を廃止し、税源移譲・地方財政措置を行い、市町村が単独で実施することとなったところである。
 しかしながら、地方財政措置が大きく不足し財政難に陥ってきている市町村がでてきていることなどの理由から、市町村の財政力の格差が特に準要保護者に対する就学援助の支給の格差につながっているといった指摘もあり、昨今の急激な経済状況の悪化に伴い、支給の充実を求める声が更に高まっている。
 この問題をこのまま放置すると、市町村による就学援助が適切になされないという社会的不安につながるおそれもあることから、国として、市町村による就学援助が充実するよう、新たな対策を講じることが求められる。具体的には、各市町村が定めている準要保護者への援助に係る認定基準など実態を把握した上で、生徒会費や部活動に要する経費など現行の制度でカバーできていない部分への対応や認定基準の考え方・在り方及び地方財政措置の増額など必要とされる財源に対する国による財政支援の在り方について検討することが必要である。」

と、「この問題をこのまま放置すると、市町村による就学援助が適切になされないという社会的不安につながるおそれもある」と指摘し、財政措置を求めている。

 その内容は資料編の「「各市町村が行う就学援助に係る地方財政措置の増額」にある。
 
  市町村給付費        904億円(05―07年平均)
  国庫補助+地方財政措置 283億円( 同 )
  の差額、620億円を増額すべきとし
 「各市町村の財政力に左右されず、児童生徒の就学機会を保障するために、これまでの実績を踏まえ、市町村に対する地方財政措置を増額する」と提言している。

・この提言を「きちんとやるべきた」とした宮本質問に、菅財務大臣は
「地方交付税の配分にあたり、準要保護者への支援が拡充されるよう適切な配慮を行うこととしている」
→ しかし、クラブ費、生徒会費、PTA会費があらたに対象となっただけ
(メモ者 / この措置にあたても、いくら交付税で措置したか、国会議員を通じての調査でも不明。当然、自治体では財源が配分されているか不明という、まったく実態がわからない)

◆就学援助制度の抜本的拡充を
・貧困と格差の拡大は、子どもの生きる権利や成長する権利、教育を受ける権利を奪っている。
・子どもの権利条約は「子どもの最善の利益」を掲げ、「児童の身体的、精神的、道徳的及び社会的な発達のための相当な生活水準についてすべての児童の権利」を認めている。
・憲法に保障された義務教育教育を保障するために、父母負担の解消とともに、就学援助の抜本的改善をはかるときです。
(メモ者 浅井春夫氏は、子どもの貧困対策の視点として、「劣等処遇」でなく、えぐられた発達保障を回復するための「積極的格差是正」を基本として臨む必要を強調している。)

【生活困窮家庭の状況と子どもたちへの影響  アンケート調査から見えてきたもの 和歌山県教組 08/8】

1、子どもたちの保護者の中で、「貧困」や「生活困窮」は、増加している。
日本社会の中で、「貧困と格差」が広がっているといわれている中で、ある意味では当たり前のことであるが、アンケート調査でも、そう感じている教職員が多数となっている。
「貧困」や「生活困窮」の概念は、人によって差があるであろうが、「ずいぶん増えている」「少し増えている」と答えた回答者が、「変わらない」と答えた回答者の約2 倍になっている。(アンケート集計1) 教職員の感覚、実感として「増加」しているところに注目したい。
また、回答数から見ると多数に上るわけではないが、生活困窮によって、「衣服や食事が十分でない」(35)、「学用品を買ってもらえない」(24)、「修学旅行や遠足を欠席した」(5)、「家族のために、給食を持ち帰る」(3)という子どもが、存在することは見逃せない問題といえる。(アンケート集計2)

アンケートにも、以下のような記述があった。
■ 給食だけで暮らしている子どもがいると聞いており、行政で何とか対応できないのか。(教育委員会)
■ 下校時間遅くに、通りがかりの顔見知りの大人の方に「お金ちょうだい」「10円でもいいからちょうだい」と声をかけた生徒がいた。(校長)
■ 昼休み、昼食時に(本校は、弁当制であるが)、「先生何か食べるものありませんか?」と職員室で訴える生徒がいた。弁当を持ってくることが出来ず、聞けば家にお米もないもないと言うことであった。(校長)

私たちの学校に、このような深刻な状況の子どもたちがいることを直視することが必要である。同時に、自分の担当する子どもたちの中に、さまざまな生活の困難を抱えている子どもがいるかもしれないことを念頭においておくことが必要である。

「ときどき、こっそり何か食べさせている」「給食費や学校徴収金を立て替えて払っている」「文具を学校で用意し、忘れ物をした子を含め貸している」などの対応をしていることも多々あることが、明らかになった。教育者としての切ない思いを感じさせるものである。

2、保護者の生活の困難は、子どもたちにさまざまな影を投げかけている。
保護者の生活の困難=子どもたちの育ちのゆがみと図式的に見る事は、誤りである。
生活がたいへんな中で、「明るく元気にがんばっている」と答えた回答も少なくない。しかし、一方で、さまざまな「困難」な状況が浮かんできている。(アンケート集計3より)
第1は、「栄養状態が心配」(38)、「虐待や放任にさらされている」(32)、など、直ちに何らかの対応と援助が必要と思われる子どもの存在である。虐待等の問題は、児童相談所との連携が、図られてきているが、「栄養状態」というのはシステム的にどう対処できるのか課題がある。

■ 朝食も食べず遅刻が多い。特に冬場は顔色が悪く寒そうである。(担任)
■ 虐待を受けている子は、学校で家の事を話してくれます。とてもひどい暴力を受けています。児相へ行った。今は少し落ち着いている。(担任)

第2は、「家庭の状況を悲観して、つらさを訴えている」(23)、「落ち着きがない」(150)、「イライラしている」(102)、「表情が暗い」(92)など、子どもたちの心に影響を与えている点である。調査では、「生活困窮」と見られる家庭の子どもたちの様子として担任が指摘したという点に注目したい。一般的に、「落ち着きのない子」がいるというのではなく、生活困窮状況を背景として現れていると担任が考えていると言うことである。
学校の教職員として、直接的に保護者の生活困窮や生活の困難の解決の手立てをとることは不可能である。それだけに「何とかならないか」という思いがつのる。

■ 子どもは、母・父に「捨てられ」たくないので、親の前では気丈にふるまうが、かなりストレスをためている。居場所がないので、つかれているように思う。(校長)
■ 朝食をとっていない。心が不安定でリストカットのような行為に及んでしまう。(校長)
■ 日常生活に対して「どうでもいいわ」というような怠惰な感じ。淋しさからか、何かと担任にひっついたり、かまって欲しいという様子をとる。(担任)

第3は、学習に集中できないためか、「学習の遅れ」(158)を心配する指摘が多い点である。所得の多い家庭の子が、高学歴・進学校へ進むことが多いとの調査もあるが、「格差」が、子どもたちの学力格差に結びついている問題として見る必要があるのではないか。

■ 落ち着きがなく、学習などにじっくりととりくむ事が難しいです。(担任)

3、学校として取り組む課題
(1) 声をかけて子どもの様子をつかんだり、保護者との連絡を密 にする
多くの担任、学校長、学校事務職員が、「行っている配慮」や「必要なこと」として、このことを指摘している。
(アンケート集計4、5)

前項で見たとおり、「貧困」や「生活困窮」により子どもたちにさまざまな不安や悩み、ストレスをもたらしている。しかし、「貧困」や「生活困窮」そのものを、学校が直接的に何とかできるものでもない。多くの教職員が指摘するように、子どもたちの様子をよくつかみ、共感し、困難な中でも前向きな姿勢でがんばれるような援助をすることが学校の課題であろう。
「子どもたちを丸ごとつかむ」「子どもたちの生活から学ぶ」教育的営みを、あらためて太く活かしていくことが求められる。

■ 色々な集金の事で悩みを持ち、電話してくる事も多いので、家庭訪問で心を開ける様にストレスをためないで頑張れるようにアドバイスしている。(担任)
■ 子どもの気持ちが落ち着くように、他愛のない話などしてコミュニケーションを取り、明るい気持ちで頑張れるように接している。(担任)

(2) 学校徴収金や部活動に関わるお金の課題
調査では、「学校徴収金を極力おさえる」(67)、「部活動などに関わるお金を極力おさえる」(26)という回答も一定数あった。

■ 徴収金、部活動についても、当然のことながら出費(負担)を少なくするのが勤めだと思うが。ここ数年県にしても市町にしても、財政難で保護者負担が増加する傾向にある。(事務職員)
■ 貧困や生活困窮状態にある家庭でなくても、クラブ活動にいる費用が多額になるため、しんどい・・・という声を聞くことがある。「ユニフォームや道具代だけならまだしも、遠方への練習試合など、自由参加といわれながらも『自分の子どもだけ参加させないのは、かわいそう』という思いから無理をしてでも参加させているが、どうにかならないものか・・・・」という保護者がいました。(事務職員)
■ 本校では、「徴収金」を極力押さえることはもちろんのこと、どうしても「徴収」しなければならないときは、計画的に数回に分けて徴収し負担が一度にかからないようにしています。(事務職員)
■ 教材取扱店と粘り強く交渉して、出来るだけ安価ですむようにしています。(担任)

「生活困窮」家庭にとって、学校徴収金が金銭上も心情的にも負担となっていることは、明らかである。上記で見たように、少しでも負担を減らす努力をしている教職員がいる一方で、率直に言って無頓着に集金している実態があるのではないだろうか。担任まかせ、部活動の顧問まかせではなく、学校として検討してみることが重要であると考える。
根本的には、学校の教材などへの公費負担の拡大など、行政の積極的な支援が必要である。

4、必要と思われる行政としての課題
(1) 生活保護・就学援助の認定基準の改善
調査では、生活保護や就学援助の認定基準の改善の必要が、指摘されている。第1は、認定基準が、厳しくなり保護や援助が必要なのに受けられない人がいるという問題である。第2には、認定されている人の生活状況と認定されなかった人の生活状況を見ると、不平等を感じることがあるとの指摘である。第3は、認定手続きや基準が、市町村によって、違っている問題である。本当に必要な人に、適切に、負担の少ない手続きで認定されるように改善を求める必要がある。

(2) 就学援助の給付内容の改善
調査では、給付内容、とりわけ就学援助の給付内容の改善を求める意見が数多く出されている。
■ 修学旅行について、定額ではなく実費にしてほしい。給食補助について。8 割負担を10 割にしてほしい。(事
務職員)
■ 新入学、社会見学、修学旅行など高額のお金が必要なときは援助が必要だと思います。(事務職員)
■ 生活困窮家庭があった場合、特に3年生は卒業アルバム費用が出ないため、アルバムが買えない生徒がある。また、1年生に教材費がかさむため、就学援助金だけでは不足し、滞納となっている。これらについて善処して欲しい。(担任)
このように、就学援助で対応できないものが相当あり、改善が望まれる。

(3) 子どもたちの様子を見守るネットワークづくり
教職員も教育委員会担当者、行政担当者も共通して指摘しているのが、生活困窮家庭の子どもたちを見守るネットワーク作りの必要性である。それには、2つのことがあると考えられる。
第1は、子どもの教育に関わる問題ではあるが、多くの教職員は、学校だけでは対処できず、さまざまな専門家や地域の援助の中で対応していく方向の必要性を感じている点である。
第2は、同じように、教委・行政それぞれの扱う仕事からだけでは、対処できないと感じており、連携の強化の必要性を感じている。次のような事例の回答もあった。
■ 4人の子どもを持つ大家族で、最近体調が原因で会社を辞め、現在休職中である。母は、パート勤めをしている。定期的な収入が途絶え、生活保護の申請をしようとしたが、退職金が少し入っていたのと傷病手当がある等の理由で、現時点では認められないであろうとのことであった。しかし、実際の生活状況は困窮しているといわざるを得ない状況だということで、準要保護の申請があった。ネットワークを利用し、民生児童委員や福祉関係者と話し合いを持ち、6ヵ月に限り適用することを決めた。 (教育委員会)

それぞれ問題意識を持ちながらも、単独では解決できないことも多くある。「現実の子どもを真ん中において」論議し合うことにより、どういう行政的仕組み、社会的仕組みをつくっていく必要があるのかが、見えてくるのではないだろうか。
行政担当者が、自らの仕事である生活保護の認定基準の改善や給付内容の改善、相談窓口の改善の必要を指摘されていることに感激した。「子どもたちのために出来る最善のことを」実現できるよう論議を深めたい。

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