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家庭ゴミは誰が処理すべきか 備忘録

 高知市で家庭ゴミ処理手数料の説明会が行われているが、発生抑制と回収リサイクルをもとに問題をとらえている「日本の環境型社会づくりはどこが間違っているのか?」(熊本一規・明治学院大学教授)よりの備忘録。
「誰の負担で処理するか」「税での負担が有効か」「有料化は地方自治法違反?」「日本における拡大生産者責任のわい曲」「廃掃法の適正処理困難制度の活用を」・・・と関連する部分を整理してみた。

 市も声明会をするなら「どうやったら減量化できるか、知恵と意見を」というように住民の力を発揮する方向で実施する方が、前向きだろうに・・・

 以下 備忘録

 【家庭ゴミは誰が処理すべきか 備忘録】
 「日本の環境型社会づくりはどこが間違っているのか?」熊本一規・明治学院大学教授より

◆誰の費用で処理するか
・家庭ゴミが税金で処理される理由 ~「公共財」だから
「公共財とは、消費の非競合性、非排除性、必需性といった性質をもつゆえに受益者負担の原則があてはまりにくく、したがって市場によって供給されがたいために、公共によって供給される財・サービス」

 例)一般道路  Aさんが利用するBさんが利用できない、がない。特定の人が利用できない、がない。
そして社会生活に必要  
    /社会的必要の一定量を越えたものは受益者負担  高速道・有料道路

  警察も消防も同じ ~ 被害者が金をはらうかどうかで犯人逮捕や消化するとなれば大変
    /社会的必要の一定量をこえると  警察にプラスして警備保障会社

・家庭ゴミ処理  非競合性、非排除製、必需性を備えている~ 公共財の性格
  地方自治法で市町村の自治事務として位置づけられ、公金支出の根拠とされている。

◆税金負担のごみ処理はなにをもたらしたか ~ 処理費のかかる生産物の氾濫
・家庭ゴミ行政は、明治時代に「公衆衛生」を目的に始まった  伝染病を媒介するハエ、ねずみの駆除
 1900年 汚物掃除法 ~ 税金処理は、家庭ゴミが生ゴミで、「公衆衛生」が目的だった時代の制度

・廃棄物処理法(1970) 「公衆衛生の向上」に追加して「生活環境の保全」が目的に
  石油化学産業の発展し有機合成物質が大量に使用され、廃棄されるようになったため、「公衆衛生の向上」だけでは、現実に対応できなくなったから。
 ~ 塩化水素、ダイオキシンなど有機ハロゲン、有害金属の処理が必要となり、処理費用が高騰

 ⇒ 税金処理のもとでは、処理費がいくらかかろうが生産してる企業には無関係 ~ こうして処理のことを考えない生産がおこなわれ、処理費のかかる生産物が氾濫。

◆家庭ゴミ有料化の論拠はどこがまちがっているか
・有料化推進論の論拠 
1.「コスト意識が生まれてゴミが減る」 2.「ゴミを多く出すものが多く負担するので公平」~の検討

①有料化でゴミは減らない
・環境庁「リサイクル関連施設市区町村調査結果報告書」(1993年12月)
 効果あり・不法投棄増加せず 23.7%
 効果あり・不法投棄増加   24.5%
 効果なし・不法投棄増加    9.5%
 効果なし・不法投棄増加せず 23.8%
(93年当時は、家庭用焼却炉を補助金つけて普及した自治体が多く、その効果もあるはず)

・「一般廃棄物の処理における有料化状況について」05年・環境省/02年調査のグラフか
 環境省の解説「10万人以上の23自治体/有料化5年前から5年後の一人1日あたりの排出量(事業系含む)の推移/有料化2―3年後にやや増加したあと、4―5年後に減少する傾向」

 ~ なぜ、減量効果が5年後から突然あらわれるのか…有料化以外の要因
  福岡県久留米市…有料化しても減量しなかったため、5年後に17種類の分別を開始し大幅に減少
    この23市のなかに、久留米市が入っていた。
  グラフは、有料化に減量効果がないことを示している

  ~05年4月の環境省との交渉で「内部で検討したところおかしいということになりグラフは撤回」と回答・

・有料化による「減量効果」示した全国データは、この2つしかない。つまり全く科学的な根拠がない

・最大の問題点 ~ 有料化しても生産物がかわらない 
  減量には、生産物の量が小さくなるか、質がよりリサイクルしやすいものに変わる必要がある

②有料化では公平にならない
 「公平性」は、ゴミの容積に応じたものでしかない。処理の困難性という質は無視。
 本当に公平にするなら・・質も含め処理費の公平性を必要

◆有料化は不法投棄を招く
・廃棄物は「負の財」~ 財を渡すときにお金も渡す /「正の財」は、財を渡すときお金を受け取る
   不法投棄すればするはど「得」をする。だから有料化すれば不法投棄が起こるのは当然
・「負の財」下水に不法投棄を起こらない理由
 「下水」の量でなく、上水の量で料金徴収~ 下水を不法投棄しても安くならないから

・家電リサイクル法で実証ずみ~ パトロールや撤去作業の費用
   人の持つ美しい心と貧しい心のどちらを引き出すシステムとするか。政策が問われる。
   無料で引き取るシステムをつくれば、誰も不法投棄しない

◆家庭ゴミ有料化は「地方自治法」違反
・手数料徴収の条例/地方自治法228条1項、条例は憲法の範囲内(憲法94条)

①市民全員を対象とした有料化は「地方自治法」違反
・地方自治法227条 手数料について「特定の者のためにするものにつき、手数料を徴収することができる」

②自治省自治課長・昭和24年3月14日回答
 「特定の個人のためにする事務とは、一個人の要求に基づき主としてその者の利益のために行う事務(身分証明、印鑑証明、公簿閲覧等)の意であり、その事務は一個人の利益又は行為のため必要となったものであることを必要とし、もっぱら地方公共団体自身の行政上の必要のためにする事務については手数料を徴収できない」

・家庭ゴミ処理は、「一個人の利益のための行う事務」ではなく、市民から要求されるまでもなく「市町村が処理しなくてはならない事務」~ 地方自治法2条

・引越しなどの粗大ゴミ収集は、住民の要望にもとづき、手数料をとり、特別の体制で処理するみことも可能

③環境省答弁は二転三転
・05年3月、総務省・環境省との交渉/総務省はS24回答の繰り返し。環境省は二転三転

・説明① 金沢地裁判決(昭和41年1月28日)を論拠に
  しかし、この判決は、ごみ処理をしに依頼する届けを出した市民からのみ手数料をとった事例(自家処理をし、依頼しない市民も多数いた)であり、地方自治法227条に反しない事例

・説明② 二回目の交渉では、金沢地裁の援用はいっさいなしで…
「収集区域が市町村全域にわたるとは限らないから、一部の市民の要求にあたる」との説明

  → 「実態として全域にあたる」と反撃され、ひっこめて、次に
「自家処理できるのに市町村収集に出すから、一部の市民の要求にあたる」

  → 「プラスチックは自家処理できない」と反撃され、引っ込め、次に
「一般廃棄物の処理業者にたのめるのに市町村収集に出すのだから、要求をだしことになる」

  → 一般廃棄物の処理が市町村の責任であることを指摘され、引っ込め、最後に
 「市民が指定袋に入れて指定された場所に出せば、市町村の収集に対して要求を出したことになる。結果的に市民全員がそうしたとしても、それは市民全員が住民票交付を要求したのとおなじだ」

 → 要求しない自由があるのか。強制されていれば要求と言えない
   “強制して金を払わせ、払ったことで要求した”と見なせば、強盗も合法化できる屁理屈

・そうした破綻した説明なのに「一般廃棄物有料化の手引き」(07年6月)を発行

★補論 このパラグラブは本書以外からの追加
 この点で環境省は旧廃掃法の手数料規定(第6条の2第6項)は「地方自治法に吸収された」と述べている。/総務省の見解はないようだ。

・中央審議会での環境庁課長発言 平成16年12月2日
「元々廃棄物処理法には手数料と言う規定が御座いました、これは平成11年の地方分権一括法が定められたときに、地方自治法の手数料のほうに吸収されております。…ごみの有料化と言うのは地方自治法の第227条違反と言う事にならない、こう言う見解になっております。」
 
しかし、この発言は・・・

・改定前の廃掃法も本来は「業」とするものの手数料である。
平成11年廃掃法(改訂前) 
(一般廃棄物)第6条の2第6項
 「 市町村は、当該市町村が行う一般廃棄物の収集、運搬及び処分に関し、条例で定めるところにより、手数料を徴収できる。但し、手数料の額は、粗大ごみ、次条第一項の規定による指定に係る一般廃棄物、事業活動に伴って生じた一般廃棄物等の一般廃棄物の特性、その収集、運搬又は処分に要する費用等を勘案して定められなければならない。」

 それは、「一個人の利益又は行為」に対して手数料をとれるとの前提で、但し書で、手数料を取れる事項を、「粗大ゴミ」「次号第一項・・・」「事業活動・・・」と実例を挙げて限定している。

 では「次項第一項」とは、第7条1で「一般廃棄物の収集、運搬を業として行うもの」である。
 
・さらに環境庁課長の答弁は、以前の見解との関係で齟齬がある。
 参考)厚生省水道環境部編『新廃棄物処理法の解説』(日本都市環境センター、1993年 A94ページ)、「地方自治法の規定は、『特定の者ためにするものにつき』徴収できるとしており、特定の者のためだけではなく、市町村の住民の大半または全部のためになす事務については、手数料を徴収することは予定されていない。清掃事業について検討してみると、「当該市町村の住民の大半または全部のために行われる場合が普通であることから、地方自治法の規定だけで徴収しうると解することが困難な場合がある」、この意味で、旧法6条の2第2項は、地方自治法の特別法的存在であると説明していた。
 ~ この説明は、そもそも第6条の2第6項を曲解したものではないか、と思うが・・・

 いずれにしても根拠法がなくなったのは事実であり、「手数料」規定との関連で行政論的には疑義がある。

 なお「有料化」云々の話があるが、住民は税金を払っており、それで処理しているのであり、その意味では「有料化」しているのである。新たに「手数料」をとるかどうかである。
一個人の利益又は行為でない、市町村の責務として実施する家庭ゴミの収集について「手数料」をとることから、「税」の二重取りという批判が生まれるのである。 

 ~ しかし、この決着は、住民訴訟か、国会論戦か、によるであろう。
以上

④金沢地裁判決について /一時、環境省が合理化につかった論拠
・その論旨「清掃事務は、法に課せられた義務であり、市の利益(義務遂行)のためにする事務であるが、それだけでなく、他面では、市民にも市のごみ処理に協力すべき義務が課せられており、市民各自の利益(義務遂行)のためにする事務でもあるから、市民から手数料を徴収できる」
 → この論理は、市の義務(一般廃棄物の処理)に市民が協力していることをまったく念頭に置いてない。
 
 市民の協力を得て義務遂行ができることを感謝しなければならない市が、協力者の市民に対し、感謝を要求し、お金までとろうとする「恩を仇で返す」へ理屈。

・地方税と手数料の関係をまったく無視した判決
一般廃棄物の処理が税金で賄われる法的根拠
   「市町村の自治事務」(地方自治法2条)
   「市町村の責任で行わなければならない事務」(廃棄物処理法6条)
手数料を徴収できるのは「一個人の要求に基づき一個人の利益又は行為のために必要となった事務」
  家庭ゴミの収集は、一個人の要求に基づく事務でなく、市町村の責務。よって税金で賄う
    ~ 非日常的、標準的でない家庭ゴミの収集の場合には「手数料」も生じうる
        例)市民が、処理施設に、廃棄物を直接持ち込むとき
 
 つまり、日常的、標準的な処理については、手数料をとれない~よって金沢地裁判決の「市民にも協力すべき義務があり、各自の利益(義務遂行)のためにする事務なので手数料を取れる」にならない。
 
◆産業界・環境省がなぜ有料化を叫ぶのか
・経団連/ゴミの有料化とともにプラスチックの焼却が主張されている

・プラスチック容器包装リサイクル法  リサイクル量が増えるのは業界が嫌った
   費用の9割を自治体で、業界は1割なのだが・・・ 
   自治体は財政難から「拡大生産者責任の徹底」を求めて、業界の負担増を要求
 ~ そこで、焼却し、また、有料化すれば、自治体側からの「拡大生産者責任」の声が抑えられる

【税金負担のごみ処理から「拡大生産者責任」に転換する】

◆世界的に、生産者の責任が拡大されてきた歴史
①生産者に廃棄物の処理やリサイクル費用を負担させる
 ~廃棄物の処理費用の製品コストに内面化することで、廃棄物の量の削減、リサイクルしやすい生産物への転換のインセンティブをはたらかせる。
 ~ それ以前の生産者責任 OECD 「汚染者負担の原則」公害の防止、除去費用は肺出者たる企業負担で

*OECD EPRプロジェクト 98年報告「フレームワーク」
 「EPRの本質は、廃棄物の処理費用を誰が負担するのかであり、誰が処理を担うかではない」「拡大生産者責任の核心(コア)は環境コストを製品価格に内面化すること」

・ゴミ処理費用負担の真の公平性は、「拡大生産者責任」によって実現できる。

② 「拡大生産者責任」の前提は、分別
 「わければ資源、まぜればゴミ」~  /ドイツでは容器包装の分別も事業者負担
    分別のための分別でなく、「拡大生産者責任」の実現にむすびつれる政策的な分別に

◆日本におれる「拡大生産者責任」のわい曲、骨抜き
①拡大責任者責任の歪曲
「EPRとは、生産者が一定の責任を果たすこと」「事業者がひきとってリサイクルする仕組み」といいう説明 → 「誰が費用を負担するか」という核心をはずしたもの
  例 容器包装リサイクル法 企業負担10% 家電リサイクル法 0%
  ~「行政、企業、市民が協力して役割を分担してリサイクルを実現」という「役割分担論」で、肝心の「費用負担の問題が隠蔽された。

②排出者責任のわい曲
・「市民は排出者責任を持つ」として、生産者責任と対比し、ごみ有料化の推進に利用されている
・EPRプロジェクトでは、「一般廃棄物の汚染者」(排出者)は、生産者 
 ~ それは、既に確立した「汚染者負担の原則」にしたがったもの
  /「国際競争を公平にするため環境コストを製品価格に含めたうえで競争すべき」

・ヨーロッパ「一般廃棄物の処理費の多寡は製品に含まれる有害物質の質と量でよって決まる。その質と量を左右できるのは、生産者であって市民や消費者ではない」

・EUの廃電機・電子製品の「無料引き取りの原則」/製品価格に、最初から含まれている

③玉虫色の「ガイダンスマニュアル」
・EPRプロジェクトが、各国政府向きに出した手引書課 ~ 政府はこの翻訳だけつくっている
「生産物の消費後の段階にまで拡大されるような環境政策アプローチ」と広く定義されている
一方、
1.増加ごみからの追加圧力を納税者から製品で利益をえる人たちの支払いに行こう
2.生産者に製品の処理による社会的コストを吸収する。コストは製品の価格決定に組み込む
3.生産者責任の拡大は明示的に処理と処分の社会的コストの実質的内部化に行き着く
 の記述があり、矛盾をかかえた玉虫色の報告となっている
 
~ その背景/同プロジェクトの資金のほとんどを提供した日本政府の圧力によると推察される

◆「適正処理困難制度」の活用を
・ 自治体の独自の取り組みとして「拡大生産者責任」の実現ができないか?

・適正処理困難制度
 「事業者は物の製造・加工・販売に際し、製品・容器等が廃棄物となった場合に適正な処理が困難にならないようししなければならない」 廃棄物処理法3条2項
「事業者は適正処理の確保等に関し国及び地方公共団体の施策に協力しなければならない」3条3項
 ~ 本来、自治体が指定する制度/91年の法改正で、国も指摘できるようになった
     国は、94年に、タイヤ、スプリング入りマットレス、大型テレビ、大型冷蔵庫を指定しただけ

・東京都 ~ 「条例の存在を背景に」して業者を指導
 都条例に「適正処理困難物の規定」を盛り込んで、自動車、オートバイ、ピアノ、消火器、ガスボンベなどを事業者負担で処理させている。

・適正処理困難物の候補
1.在宅医療廃棄物  注射器、血のついたガーゼ
2.家庭用化学薬品 殺虫剤、防かび剤、トイレ洗剤、園芸用農薬 
 /03年の改正で、事業者への回収義務付けが制度化される寸前に廃案
3 容器包装以外のプラスチック
  ~ 世界で始めてEPRを実現したドイツも、その発端は「容器包装は収集しない」と決断した自治体の実力行使/こまった消費者が、購入した小売店に容器包装を持ち込み始め、困った小売店がメーカーと相談して「ひきとってリサイクルしよう」となって、デュアルシステムが構築された。
     → 日本には、適正処理困難制度という合法的な手段がある。

・店頭回収の積極的な利用をすれば「拡大生産者責任」を実現することができる。

 ~ 自治体は、市民ととともに
 「容器包装リサイクル法」「家電リサイクル法」などの改正をもとめる
  適正処理困難制度を活用し、処理困難な一般廃棄物を生産者に引き取らせる

【発生抑制と回収型リサイクル】
同書の1~3章は「ダイオキシン削減対策が生み出した4つの矛盾」「最終処分場からの汚染」「空間と時間を広げて汚染を考える」となっている。
 あらましは、日本の環境行政は、廃棄物処理法で「廃棄物の適正処理」という技術で、汚染に対応することが基本になっておりその転換が必要と説いてある。
 たとえばダイオキシンは大気中の拡散を、固形化し、土壌・水質の汚染に転換しただけのこと(長いスパンで見れば)と、最終処分場の耐久性から問題を提起している。また高温処理による水銀など有機金属のガス化の危険性が放置されていることも指摘。
対策の基本は、最初から汚染物質が入らない生産物をつくるという発生抑制、廃棄物から同じ製品作り出す、または、材料をとりだす再生利用という回収リサイクルの確立、そのためにも公共のもとでのきちんとした規制が必要としている。なぜなら、廃棄物は「負の財」であり、市場に任せば不法投棄、不適正保管などが発生するのが必然だからである。
明確な回収のサイクルができれば、有機金属など処理困難物は、貴重な資源に生まれ変わる。

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